ข้อสังเกตเกี่ยกับการตีความกฎหมาย :
กรณีศึกษาค...

ข้อสังเกตเกี่ยกับการตีความกฎหมาย :
กรณีศึกษาคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 27/2544
ผศ.สิทธิกร ศักดิ์แสง*
นายจักกฤษณ์ วรวีร์**
นายศลทร คงหวาน***
กฎหมายกับการตีความกฎหมายนั้นเป็นของคู่กันเหมือนปลากับน้ำแยกจากกันไม่ได้ การตีความกฎหมายเป็นการให้ความหมายแก่ตัวบทกฎหมายหรือกฎเกณฑ์อื่นที่มีผลบังคับเป็นกฎหมาย การตีความกฎหมายนับว่ายังเป็นปัญหาถกเถียงทั้งทางวิชาการ ดังในกรณี คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 27/2544 ที่ผู้เขียนยกมาเป็นข้อสังเกตเกี่ยวกับการตีความกฎหมายมาเป็นกรณีศึกษา เพราะศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรสูงสุดที่มีอำนาจชี้ขาดปัญหาข้อกฎหมายและผลจากการตีความกฎหมาย (การวินิจฉัยชี้ขาด) ย่อมผูกพันองค์กรอื่นให้ต้องปฏิบัติตาม
คำวินิฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 27/2544 ลงวันที่ 4 กันยายน พ.ศ. 2544
เรื่อง “ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีส่งคำโต้แย้งของจำเลย (บริษัทน้ำตาลรีไฟน์ชัยมงคล จำกัด) เพื่อขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยว่า ระเบียบและประกาศของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายซึ่งออกตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ”
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีส่งคำโต้แย้งของจำเลยซึ่งเป็นผู้ร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่ากฎและคำสั่งทางปกครองที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายออกโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 เป็นกฎและคำสั่งทางปกครองที่ออกเกินขอบเขตที่พระราชบัญญัติดังกล่าวให้อำนาจไว้ และระเบียบประกาศและข้อกำหนดเกี่ยวับการควบคุมการผลิตน้ำตาลที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายออกโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายฯ ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 50
ข้อเท็จจริงตามคำร้องได้ความว่า
1. กองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย โจทก์ในคดีแพ่งหมายเลขดำที่ 1422/2537 ฟ้องบริษัทน้ำตาลรีไฟน์ชัยมงคลจำกัด เป้นจำเลย ต่อสาลจังหวัดสุพรรณบุรี ให้ชำระเงินแก่โจทก์ 62,752,478.08 บาท พร้อมดอกเบี้ยอัตราร้อยละ 15 ต่อปีในต้นเงิน 33,386,000.00 บาท นับแต่วันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ เนื่องจากจำเลยฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประกาศ ระเบียบและพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527
2. ผู้ร้องยื่นคำโต้แย้งคัดค้านต่อศาลจังหวัดสุพรรณบุรี เมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2542 เพื่อขอให้ศาลดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 264 โดยส่งความเห็นตามทางการเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยว่า
2.1 กฎและคำสั่งทางปกครองที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายออกโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายฯ เป็นกฎและคำสั่งทางปกครองที่ออกเกินขอบเขตอำนาจที่พระราชบัญญัติดังกล่าวให้อำนาจไว้
2.2 ระเบียบ ประกาศและข้อกำหนดเกี่ยวกับการควบคุมการผลิตน้ำตาลที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายออกโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายฯ ขัดหรือแย้งรัฐธรรมนูญ มาตรา 50
ศาลจังหวัดสุพรรณบุรีพิเคราะห์แล้วเห็นว่าจำเลยกล่าวอ้างประเด็นข้อพิพาทในคดีนี้เกี่ยวข้องกับสิทธิเสรีภาพในการประกอบกิจการหรือประกอบอาชีพและการแข่งขันโดยเสรีอย่างเป็นธรรม ซึ่งเป็นสิทธิตามรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ได้มีการออกระเบียบ ประกาศและข้อกำหนดเกี่ยวกับการควบคุมการผลิตน้ำตาลอันเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 6 และมาตรา 264 เพื่อปฏิบัติให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญมาตรา 264 จึงให้รอการพิจารณาพิพากษาคดีนี้ไว้ชั่วคราวให้ส่งสำนวนคดีนี้พร้อมเอกสารไปยังกระทรวงยุติธรรมเพื่อส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยในการที่ศาลจะใช้บทบัญญัติแห่งกฎหมายบังคับแก่คดีนี้
กระทรวงยุติธรรมจึงมีหนังสือส่งสำนวนดังกล่าวเพื่อศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย
ข้อเท็จจริงเพียงพอที่ศาลรัฐธรรมนูญจะพิจารณาวินิจฉัยได้แล้ว มีประเด็นตามคำร้องที่ต้องพิจารณาวินิจฉัยว่า
ประเด็นที่หนึ่ง กฎและคำสั่งทางปกครองที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายออกโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายฯ เป็นกฎและคำสั่งทางปกครองที่ออกเกินขอบเขตอำนาจที่พระราชบัญญัติดังกล่าวให้อำนาจไว้หรือไม่
ประเด็นที่สอง ระเบียบ ประกาศและข้อกำหนดเกี่ยวกับการควบคุมการผลิตน้ำตาลที่คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายออกโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายฯ ขัดหรือแย้งรัฐธรรมนูญ มาตรา 50 หรือไม่
รัฐธรรมนูญ มาตรา 264 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “ในการที่ศาลจะใช้บทบัญญัติแห่งกฎหมายบังคับแก่คดีใด ถ้าศาลเห็นเองหรือคู่ความโต้แย้งว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายนั้นต้องด้วยบทบัญญัติมาตรา 6 และยังไม่มีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับบทบัญญัตินั้น ให้ศาลรอการพิจารณาพิพากษาคดีไว้ชั่วคราวและส่งความเห็นเช่นว่านั้นตามทางการเพื่อศาลรัฐธรรมนูญได้พิจารณาวินิจฉัย”
ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยเกี่ยวกับ “บทบัญญัติแห่งกฎหมาย”มาตรา 264 มาแล้วดังนี้
คำวินิจฉัยที่ 4/2542 ลงวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2542 วินิจฉัยว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ศาลรัฐธรรมนูญจะพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 264 ต้องเป็นบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ออกโดยองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติ ประกาศธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นการออกข้อกำหนดโดยผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยด้วยความเห็นชอบของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง อาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติการธนาคารพาณิชย์ พ.ศ. 2505 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติการธนาคารพาณิชย์ (ฉบับที่2) พ.ศ. 2522 ที่ให้อำนาจไว้ และมีผลใช้บงัคับได้เท่าที่อยู่ในขอบเขตอำนาจที่พระราชบัญญัติให้อำนาจไว้ มิได้ออกโดยองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติจึงไม่เป็นบทบัญญัติแห่งกฎหมายตามความหมายของรัฐธรรมนูญ มาตรา 264 นอกจากนี้ยังได้วินิจฉัยว่าประกาศของธนาคารพาณิชย์มิใช่ประกาศของทางราชการและไม่ใช่บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยให้ได้ ซึ่งต่อมาได้มีคำวินิจฉัยที่ 5/2542 ที่ 9/2542 ที่ 10/2542 ที่ 12-35/2542 ที่ 38-40/2542 ที่ 41/2542 และที่ 42-43/2542 วินิจฉัยว่าประกาศของธนาคารพาณิชย์และประกาศของธนาคารแห่งประเทศไทยมิได้ออกโดยองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติจึงไม่ใช่บทบัญญัติแห่งกฎหมายตามความหมายของรัฐธรรมนูญ มาตรา 264
คำวินิจฉัยที่ 14-15/2543 และที่ 16-19/2542 ลงวันที่ 4 เมษายน พ.ศ. 2543 วินิจฉัยว่า คำสั่งนายกรัฐมนตรีและคำสั่งผู้ว่าราชารจังหวัดเป็นคำสั่งของฝ่ายบริหารที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ใช้บังคับได้ภายในขอบเขตที่พระราชบัญญัติดังกล่าวให้อำนาจและคำสั่งดังกล่าวมิได้ออกโดยองค์กรใช้อำนาจนิติบัญญัติจึงไม่ใช่บทบัญญัติแห่งกฎหมายตามความหมายของรัฐธรรมนูญ มาตรา 264
คำวินิจฉัยที่ 25/2543 ลงวันที่ 20 มิถุนายน พ.ศ. 2543 วินิจฉัยว่า ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งมิได้ออกโดยองค์กรใช้อำนาจนิติบัญญัติจึงไม่ใช่บทบัญญัติแห่งกฎหมายตามความหมายของรัฐธรรมนูญ มาตรา 264
ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้ววินิจฉัยว่า คำว่า “บทบัญญัติแห่งกฎหมาย” หรือ “กฎหมาย” เป็นถ้อยคำที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญหลายมาตรา นอกเหนือมาตรา 264 เช่น
มาตรา 6 บัญญัติว่า “รัฐธรรมนูญฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดๆของกฎหมาย กฎหรือข้อบังคับ ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้”
มาตรา 29 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “การจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้จะกระทำมิได้ เว้นแต่อาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะเพื่อการที่รัฐธรรมนูญนี้กำหนดไว้และเท่าที่จำเป็นเท่านั้น…..” และวรรคสามบัญญัติว่า” บทบัญญัติวรรคหนึ่งและวรรคสองให้นำมาใช้บังคับกับกฎหรือข้อบังคับที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายโดยอนุโลม”
มาตรา 57 บัญญัติว่า “สิทธิของบุคคลซึ่งเป็นผู้บริโภคย่อมได้รับความคุ้มครอง ทั้งตามที่กฎหมายบัญญัติ
กฎหมายตามวรรคหนึ่งต้องบัญญัติให้มีองค์กรอิสระซึ่งประกอบด้วยตัวแทนผู้บริโภคทำหน้าที่ให้ความเห็นในการตรากฎหมาย กฎและข้อบังคับ....”
มาตรา 64 บัญญัติว่า “บุคคลผู้เป็นทหาร ตำรวจ ข้าราชการ เจ้าหน้าที่ของรัฐ พนักงานส่วนท้องถิ่นและพนักงานลูกจ้างขององค์กรของรัฐย่อมมีสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกับบุคคลทั่วไป เว้นแต่ที่จำกัดในกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการเมือง สมรรถภาพ วินัยหรือจรรยาบรรณ”
มาตรา 198 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “ในกรณีผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเห็นว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ... มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองเพื่อพิจารณาวินิจฉัย...แล้วแต่กรณี”
มาตรา 200 วรรคหนึ่ง (2) บัญญัติว่า “คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติมีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ .... (2) เสนอแนะนโยบายและข้อเสนอในการปรับปรุงกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับ ต่อรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีเพื่อส่งเสริมและคุม้ครองสิทธิมนุษยชน”
ทั้งนี้รัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติความหมายของคำว่า “บทบัญญัติแห่งกฎหมาย” ไว้ แต่เมื่อพิจารณาบทบัญญัติรัฐธรรมนูญมาตราต่างๆ ข้างต้น จะเห็นว่ามีการแบ่งแยกความหมายของ “กฎหมาย” ออกเป็น 2 ประเภท คือ
ประเภทที่หนึ่ง กฎหมายที่ตราขึ้นโดยฝ่ายนิติบัญญัติตามกระบวนการที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ได้แก่ พะราชบัญญัติ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่นที่ตราขึ้นตามกระบวนการที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญโดยรัฐธรรมนูญบัญญัติให้กฎหมายนั้นมีศักดิ์และฐานะเทียบเท่ากฎหมาย หรือพระราชบัญญัติที่ตราขึ้นโดยรัฐสภา ได้แก่พระราชกำหนดตามาตรา 218 มาตรา 220 และพระราชกฤษฎีกาที่ตราขึ้นตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 230 วรรคห้า โดยที่กฎหมายเหล่านั้นตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ จึงเป็นกฎหมายรองลงมาจากรัฐธรรมนูญ แต่จะต้องไม่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ
ประเภทที่สอง กฎ ข้อบังคับและพระราชกฤษฎีกานอกจากที่จัดอยู่ในประเภทที่หนึ่งที่ฝ่ายบริหารหรือองค์กรของรัฐออกโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมาย เช่น กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ คำสั่ง หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป เป็นต้น และเนื่องจาก กฎ ข้อบังคับและพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวออกโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายจึงต้องอยู่ภายในขอบเขตอำนาจที่กำหนดไว้ในกฎหมายแม่บท กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ กฎ ข้อบังคับและพระราชกฤษฎีกานั้นจะต้องไม่ขัดหรือแย้งกับกฎหมายแม่บทและจะต้องไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญด้วย
รัฐธรรมนูญ มาตรา 6 มาตรา 29 วรรคสาม มาตรา 57 มาตรา 64 มาตรา 198 วรรคหนึ่งและมาตรา 200 (2) บัญญัติถึง “กฎหมาย” “กฎ” และ “ข้อบังคับ” คือ กฎหมายทั้งสองประเภทที่กล่าวมาข้างต้น ในขณะที่มาตรา 264 บัญญัติเฉพาะ “บทบัญญัติแห่งกฎหมาย” เพียงอย่างเดียวจึงอนุมานได้ว่ารัฐธรรมนูญมีเจตนารมณ์จำกัดขอบเขตของมาตรา 264 ไว้เฉพาะกรณีที่ “บทบัญญัติแห่งกฎหมาย” มีปัญหาขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญเท่านั้น ฉะนั้นสิ่งที่ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจวินิจฉัยได้ตามมาตรา 264 จะต้องเป็น “บทบัญญัติแห่งกฎหมาย” เพียงอย่างเดียว กล่าว คือ เป็นกฎหมายประเภทหนึ่งตามที่กล่าวข้างต้น มาตรา 264 มิได้บัญญัติให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจวินิจฉัยว่า “กฎ” “ข้อบังคับ” หรือ “พระราชกฤษฎีกา” ซึ่งเป็นกฎหมายประเภทที่สองขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่
พิจารณาแล้วเห็นว่าประเด็นที่หนึ่งขอให้วินิจฉัยว่า กฎและคำสั่งทางปกครองที่ออกโดยคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายเป็นการออกเกินขอบเขตที่พระราชบัญญัติให้อำนาจไว้นั้น เป็นการขอให้วินิจฉัยกฎและคำสั่งทางปกครองว่าขัดกับกฎหมายแม่บทซึ่งกฎและคำสั่งทางปกครองมิใช่บทบัญญัติแห่งกฎหมายตามความหมายของรัฐธรรมนูญ มาตรา 264 วรรคหนึ่ง อีกทั้งเป็นกรณีที่ขอให้วินิจฉัยว่าขัดกับกฎหมายแม่บท จึงมิได้เป็นการขอให้วินิจฉัยว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมยขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 264 ได้ ทั้งนี้เป็นไปตามนัยคำวินิจฉัยที่ 4/2542
ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้นศาลรัฐธรรมนูญจึงวินิฉัยโดยเสียงข้างมาก 14 ต่อ 1 เสียงให้ยกคำร้อง
ท่านประเสริฐ นาสกุลประธานศาลรัฐธรรมนูญ
ท่านกระมล ทองธรรมชาติตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
ท่านจุมพล ณ สงขลาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
ท่านพลโท จุล อติเรกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
ท่านปรีชา เฉลิมวณิชย์ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
ท่านผัน จันทรปานตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
ท่านมงคล สระฏันตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
ท่านศักดิ์ เตชาชาญตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
ท่านสุจิต บุญบงการตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
ท่านสุจินดา ยงสุนทรตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
ท่านสุวิทย์ ธีรพงษ์ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
ท่นอนันต์ เกตุวงศ์ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
ท่านอมร รักษาสัตย์ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
ท่านอิสระ นิติทัณฑ์ประภาศตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
ท่านอุระ หวังอ้อมกลางตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

วิเคราะห์การตีความกฎหมาย กรณีศึกษาคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 27/2544
จากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 27/2544 นี้มีนักวิชาการที่ผู้เขียนที่ว่าเป็นอาจารย์ของผู้เขียนด้วยเพราะท่านได้เขียนตำราทางกฎหมายที่น่าอ่านและน่าศึกษานับเป็นคุณูปการแก่ผู้เขียน เป็นอย่างมาก คือ อาจารย์ ดร.จุลกิจ รัตนมาศทิพย์ ได้กล่าวไว้ในหนังสือ วิถีฎีกามหาชน : วาทกรรมว่าด้วยสังคม,กฎหมายและความยุติธรรมในประเทศไทย เล่ม 4 ภาค 3 นิติวิธี ได้หยิบยกข้อวินิจฉัยของท่านอมร รักษสัตย์ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเสียงข้างน้อย เห็นว่าคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวเป็นการตีความกฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อการตีความกฎหมายไทย และตัวท่านอาจารย์ ดร.จุลกิจ รัตนมาศทพิย์ ได้หลายประเด็นด้วยกัน ดังนี้
ประเด็นการให้ความสำคัญกับการตีความตามบทบัญญัติใดๆแห่งกฎหมายตามตัวอักษรกับการตีความตามความมุ่งหมายหรือเจตนารมณ์แห่งกฎหมาย
ประเด็นการให้ความสำคัญกับการตีความตามบทบัญญัติใดๆแห่งกฎหมายตามตัวอักษรกับการตีความตามความมุ่งหมายหรือเจตนารมณ์แห่งกฎหมายนี้ ท่านอาจารย ดร.จุลกิจ รัตนมาศทิพย์ ได้กล่าวว่าคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้นนั้นให้ความสำคัญกับการตีความตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญตามตัวอักษรอย่างเคร่งครัด กว่าการตีความตามความมุ่งหมายหรือเจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญ
ในประเด็นนี้ด้วยความเคารพในความเห็น ผู้เขียนเห็นด้วยกับการตีความกฎหมายในคำวินิจฉัยของของศาลรัฐธรรมนูญ เมื่อพิจารณาพิเคราะห์แล้วผู้เขียนเห็นว่าศาลรัฐธรรมนูญได้ตีความตามบทบัญญัติใดๆแห่งรัฐธรรมตามตัวอักษรควบคู่ไปกับความุ่งหมายหรือเจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญมิได้ให้ความสำคัญกับความสำคัญกับการตีความบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญตามตัวอักษรอย่างเคร่งครัดแต่อย่างใด กล่าวคือ คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญได้คำนึงถึงที่มาหรือบ่อเกิดของกฎหมายและลำดับชั้นหรือลำดับศักดิ์ของกฎหมายและพยายามกำหนดเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญเองว่าควรมีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและความชอบด้วยกฎหมายตามเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 264 และมาตรา 198

ประเด็นการตีความกฎหมายจำกัดขอบเขตในการตีความกฎหมายอย่างแคบ
ประเด็นการตีความกฎหมายจำกัดขอบเขตในการตีความกฎหมายอย่างแคบ ท่านอาจารย์ ดร.จุลกิจ รัตนมาศทิพย์ ได้กล่าวว่า ได้วิเคราะห์ว่า “ศาลรัฐธรรมนูญจำกัดขอบเขตในการตีความกฎหมายอย่างแคบของศาลเองด้วยการให้คำนิยามกฎหมายเฉพาะที่สามารถยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความได้ “เฉพาะบทบัญญัติแห่งกฎหมาย” ตามาตรา 264 เท่านั้น ทั้งที่ความเป็นจริงแล้วกฎหมายทั้งสองประเภทย่อมเป็นบทบัญญัติแห่งกฎหมาย (กฎและคำสั่งทางปกครองกับระเบียบประกาศและข้อกำหนดล้วนเป็นกฎหมายลำดับรองที่ออกโดยอาศัยบทบัญญัติแห่งกฎหมาย ข้อความในวงเล็บเป็นความเห็นของผู้เขียนเอง) ทั้งทางตรงและโดยปริยายตามความหมายของมาตราต่างๆของรัฐธรรมนูญดังที่ศาลรัฐธรรมนูญอ้างถึง” ศาลรัฐธรรมนูญน่าจะพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดประเด็นตามคำร้องว่าขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญตามาตรา 264 หรือไม่ มากกว่ายกคำร้อง
ด้วยความเคารพผู้เขียนเห็นว่าศาลรัฐธรรมนูญตีความกฎหมายไม่ได้ตีความกฎหมายอย่างแคบหรืออย่างกว้างในการยกคำร้อง แต่เป็นการใช้หลักการตีความกฎหมายในระบบกล่าวหาที่ใช้ในการพิจารณาคดีของศาลยุติธรรมที่ให้ความสำคัญกับการพิพากษาไม่เกินคำขอหรือที่ไม่ได้กล่าวไว้ในคำขอ ซึ่งแท้จริงเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญนั้นให้มีการพิจารณาระบบไต่สวน ดังนั้นศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาเหตุผลในการยกคำร้อง ว่าควรให้อำนาจศาลใดเป็นตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ของกฎและคำสั่งทางปกครองที่ออกโดยคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 ซึ่งเป็นกฎหมายประเภทที่สองตามเจตนารมณ์รัฐธรรมนูญ มาตรา 198 กำหนดให้ กฎหรือคำสั่งทางปกครองอยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองเป็นผู้ตีความกฎหมายว่าขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายหรือไม่
ผู้เขียนขออธิบายเพิ่มเติมด้วยความเคารพในความเห็นและคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ในประเด็นนี้เมื่อพิจารณามาตรา 198 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “ในกรณีผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเห็นว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ... มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองเพื่อพิจารณาวินิจฉัย...แล้วแต่กรณี” มาตราดังกล่าวมีความมุ่งหมายที่จะให้ศาลตีความกฎหมายและมุ่งหมายที่จัดลำดับชั้นของกฎหมายเพื่อแบ่งเขตอำนาจศาลในการตีความกฎหมาย คือ แยกการตีความกฎหมายของทั้งสองประเภท คือ
ประเภทที่หนึ่ง กฎหมายที่ตราขึ้นโดยฝ่ายนิติบัญญัติตามกระบวนการที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ได้แก่ พะราชบัญญัติ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่นที่ตราขึ้นตามกระบวนการที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญโดยรัฐธรรมนูญบัญญัติให้กฎหมายนั้นมีศักดิ์และฐานะเทียบเท่ากฎหมาย หรือพระราชบัญญัติที่ตราขึ้นโดยรัฐสภา ได้แก่พระราชกำหนดตาม มาตรา 218 มาตรา 220 และพระราชกฤษฎีกาที่ตราขึ้นตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 230 วรรคห้า โดยที่กฎหมายเหล่านั้นตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ จึงเป็นกฎหมายรองลงมาจากรัฐธรรมนูญ โดยให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้ตีความว่าขัดหรือแย่งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งเป็นการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ตามเตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญมาตรา 264
ประเภทที่สอง กฎ ข้อบังคับและพระราชกฤษฎีกานอกจากที่จัดอยู่ในประเภทที่หนึ่งที่ฝ่ายบริหารหรือองค์กรของรัฐออกโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมาย เช่น กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ คำสั่ง หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป เป็นต้น และเนื่องจาก กฎ ข้อบังคับและพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวออกโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายจึงต้องอยู่ภายในขอบเขตอำนาจที่กำหนดไว้ในกฎหมายแม่บท โดยให้ศาลปกครองเป็นผู้ตีความว่าขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งเป็นการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและความชอบด้วยกฎหมาย ตามเตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญมาตรา 198

ประเด็นปัญหาการตรวจสอบความชอบด้วยบทบัญญัติแห่งกฎหมาย
อาจารย์ ดร.จุลกิจ รัตนมาศทิพย์ ได้กล่าวว่า การยกคำร้องทำให้เกิดผลบังคับอันเป็นกฎเกณฑ์ตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมาย ต้องมาจากองค์กรนิติบัญญัติโดยตรงเท่านั้นจึงจะทำให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจในการตรวจสอบความชอบด้วยบทบัญญัติแห่งกฎหมายนั้นว่าขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ จึงน่าจะเกิดปัญหาในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ จากกฎหมายอื่นที่ออกจากองค์กรโดยอาศัยอำนาจจากกฎหมายระดับกฎหมายบัญญัติซึ่งเป็นกฎหมายที่ออกจากองค์กรนิติบัญญัติต่อไปได้และหากไม่ยุติต้องขึ้นอยู่กับเขตอำนาจศาลใดแล้วแล้วจะทำอย่างไรในการตรวจสอบและแก้ไขปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและความชอบด้วยกฎหมายนั้น
ในประเด็นนี้ด้วยความเคารพผู้เขียนเห็นด้วยกับนักท่านอาจารย์ ดร. จุลกิจ รัตนมาศทิพย์ว่าในการยกคำร้องนี้ศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้วินิจฉัยเขตอำนาจของศาลของใดในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและความชอบด้วยกฎหมายของ “กฎ” เพื่อหาข้อยุติ แต่ได้วินิจฉัยที่มาของกฎหมายหรือบ่อเกิดของกฎหมายว่า “กฎหมาย” หมายถึง กฎหมายระดับกฎหมายบัญญัติที่ออกโดยอาศัยอำนาจรัฐธรรมนูญและองค์กรที่ออกมานั้นจะต้องเป็นองค์กรนิติบัญญัติ ยกเว้นกฎหมายบางประเภทที่ให้ฝ่ายบริหารออก “กฎ” หมายถึง กฎหมายระดับรองที่ออกอาศัยอำนาจตามระดับกฎหมายบัญญัติ ผู้เขียนเห็นว่าศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจในการตีความรัฐธรรมนูญตามมาตรา 198 บอกว่าศาลใดมีอำนาจในการตรวจสอบความช้อบด้วยรัฐธรรมนูญและชอบด้วยกฎหมายของ “กฎ” ซึ่งเมื่อพิจารณาตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและตามความมุ่งหมายหรือเจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญมาตรา 189 แล้วน่าจะเป็นอำนาจของศาลปกครอง
คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 27/2544 นับเป็นตัวอย่างการตีความกฎหมายที่เกิดปัญหาในทางความคิดและเป็นปัญหาที่จะหาข้อยุติ แต่ไม่ได้ตีความกฎหมายคลาดเคลื่อนตามที่ท่านอาจารย์ ดร.จุลกิจ รัตนมาศทิพย์ ให้ความเห็นไว้แต่อย่างใด
อย่างไรก็ตามรัฐธรรมนูญ 2550 (ฉบับปัจจุบัน) ได้แก้ปัญหาทางออกของในเรื่องที่เกี่ยวกับ บทบัญญัติใดๆแห่งกฎหมาย คือ “กฎหมาย” กับ “กฎ” กำหนดไว้ในมาตรา 245 มีสาระสำคัญ คือ
“มาตรา 245 ผู้ตรวจการแผ่นดินอาจเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองได้ เมื่อเห็นว่ามีกรณีดังต่อไปนี้
(1) บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ให้เสนอเรื่องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญและให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยโดยไม่ชักช้า
(2) กฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดของบุคคลใดตามมาตรา 244 (1) (ก) มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายให้เสนอเรื่องพร้อมด้วยความเห็นต่อศาลปกครอง
ดังนั้นการตีความกฎหมายที่แยกประเภทของกฎหมายไว้ในคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 27/2544 ได้คลายปัญหาการตีความกฎหมายในการกำหนดขอบเขตของศาลในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและความชอบด้วยกฎหมายได้ระดับหนึ่งและไม่น่าจะเป็นคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญว่าเป็นฎีกาที่น่าอัปยศตามที่นักวิชาการท่านดังกล่าววิเคราะห์ ผู้เขียนเห็นว่าคำวินิจฉัยดังกล่าวมีประโยชน์ในการอธิบายขอบเขตอำนาจของการตีความกฎหมายของศาลรัฐธรรมนูญเองว่ามีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและความชอบด้วยกฎหมายในประเด็นเกี่ยวกับ กฎหมายระดับกฎหมายบัญญัติกับกฎหมายระดับกฎหมายลำดับรอง ว่ามีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมของกฎหมายระดับกฎหมายบัญญัติเท่านั้น

---